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秦勇:如何理解跨周期调节的政策含义?

2021-09-01       来源:经济参考报

  中央政治局会议指出,当前要做好宏观政策跨周期调节,保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性,统筹做好今明两年宏观政策衔接,保持经济运行在合理区间。如何理解跨周期调节的政策含义成为各界关注的焦点。

  实际上“跨周期”并没有改变政策的“逆周期”本质,如果说有何不同,那就是体现在调节的力度和目标的变化上。经合组织(OECD)对逆周期政策有一个比较全面的概括:

  一是政策制定者应当考虑到经济运行的不确定性,经济面临的冲击的特征,以及可能的政策效果,并据此制定相应政策;二是各类政策需要留有足够的安全边际,尤其在经济有所改善的时候需要特别谨慎;三是恰当的财政纪律可以帮助财政政策为下一次经济回落做好准备,并且在经济繁荣的时候需要快速地进行财政整固,积累财政空间;四是货币和金融政策框架需要在经济和金融稳定中找到更好的衔接;五是金融政策需要加强微观审慎监管,监管措施需要关注逐渐显现的信贷驱动的泡沫,宏观审慎政策则更侧重系统性风险;六是货币政策存在逆风而行的特殊情况,如果资产价格是由于信贷繁荣,而金融监管可能就是不稳健的;七是结构性改革的相关政策可以改善经济应对冲击的适应性,并且限制居民或者企业愿意承担的杠杆水平。

  经济周期是客观规律,逆周期调节并不是要抹平经济的周期波动,其目的是降低传统经济周期的波动性,在面对经济下行压力时积极托底,在经济发展过热时适度降温。但是,以往的逆周期调节存在一些短板,如,以经济增长目标来确定赤字率,并且赤字率主要作用是政府支出的限额,由于政府支出行业比较集中,以基建为主,政府性基金的支出则严重依赖土地和房地产业;逆周期调节过程中过于倚重基建和房地产作为稳定经济的手段,加大了经济结构失衡;逆周期调节方式让经济很容易产生信贷驱动的泡沫。此外,通过积极财政政策追求经济高增长的方式,在宏观杠杆率总体水平较低,财政状况总体稳健的情况下是可行的,但是在财政可持续性越来越成为经济发展的约束时,需要转变发展思路,尽可能发挥经济自身韧性。

  基于以上原因,需要转变逆周期调节的基本理念与主要手段,跨周期调节可以回到“逆周期”的一些重要原则上去,提高经济增长质量,既可以实现财政整固还可以兼顾社会发展的其他议题。

  第一,跨周期调节是稳定经济增长,提高经济增长质量的有效手段。跨周期调节不完全以经济增速为目标,更加兼顾经济增长的质量,所以2021年中国宏观杠杆率控制史无前例。中国的宏观杠杆率下降有三次,第一次2011年全年下降了三个百分点,2018年通过特定行业去产能,保持了杠杆率的基本稳定,2021年前两个季度则以每个季度下降近2.3个百分点。与此同时,防范化解重大金融风险取得阶段性成果,大的信用风险事件正在有序逐渐解决,说明越来越重视资产泡沫风险与不良债务的处置;另一方面,对于信评机构的整顿,也对改善企业债务融资的质量起到关键作用。这些都是刺激经济的同时注重经济运行的效率的实际举措。

  2021年至2022年跨周期调节还有更迫切的一层意义,受疫情冲击,2020年宏观经济出现滑坡,导致2021和2022年同比增速在一定意义上都受到基数影响,2021年一季度中国经济同比增速高达18.3%,如果延续同等的积极财政力度,那么2022年一季度增速仍会面临较大的扰动,而在容忍2021年经济增速环比逐季较明显的回落的同时,把更多的专项债发行放缓到2022年初,那么2022年初的经济就会有很大改观,并且不需要再实施一轮“更大力度的财政刺激”。

  第二,跨周期调节是财政整固的必要途径。跨周期调节从财政的可持续性看需要树立财政平衡的概念,这就必须通过财政整固在经济有所恢复的时候快速积累财政盈余,尤其是当下全球债务水平攀升,金融体系的稳定性有所恶化的背景下,可以看到当下金融危机之间的间隔变短,财政修整可以利用的间隔变短。另一方面凯恩斯主义的支配下财政成为全球经济稳定的主要途径,更加难以打破“危机——债务负担上升——金融稳健性恶化——危机”的循环。

  在经济恢复的过程中财政支出应当更加审慎,通过跨周期调节一方面放宽经济回落的区间,主动挤出泡沫和无效投资,另一方面在经济面临新的冲击时,留有更多的财政余地。

  第三,跨周期调节是兼顾其他社会发展议题的可行方式。十九届五中全会提出,到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的阶段性目标,中央财经委员会第十次会议进一步明确,把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点。共同富裕不是简单的财富分配问题,它实际上是社会和经济结构的一次重大调整。社会方面人口问题带来的教育、居住、医疗会提出新的发展方向,经济公平方面反垄断、提高劳动者收入占比、集中力量发展“专精特新”会作为重点和有所倾斜。

  结构调整过程中面临的经济阵痛,可能引起的金融风险,需要跨周期的视角去应对,即保证不发生重大金融风险,又将财政向结构性改革倾斜,不搞大开大放的粗放式经济刺激。

  (作者系中国太保集团高级宏观分析师)


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